Die Rolle der USA als global führende Supermacht verändert sich dramatisch. Im Gespräch erklärt LMU-Politologe Bernhard Zangl, ob die USA rasch an Einfluss verlieren werden, was China als Konkurrent fehlt und ob die internationale Ordnung noch mehr unter Druck geraten wird.
Nach 1945 gehörten die USA zu den maßgeblichen Initiatoren der internationalen Ordnung, jetzt wenden sie sich ab. Was ist da los?
Bernhard Zangl: Die Vereinigten Staaten treten aus einigen internationalen Institutionen wie der Weltgesundheitsorganisation WHO aus. Andere wie die Welthandelsorganisation WTO bremsen sie aus. Bei der WTO beispielsweise verhindern sie, dass neue Richter für deren Streitbeilegungsinstanz, den Appellate Body, berufen werden können. Damit ist eigentlich das ganze System blockiert. Und bei wieder anderen wie dem Internationalen Strafgerichtshof versuchen sie sogar, Staaten zu zwingen, sich von diesen Institutionen abzuwenden.
Dies ist allerdings nicht neu. Auch unter Ronald Reagan, George W. Bush und in der ersten Amtsperiode von Donald Trump verfolgten die USA immer wieder diese Strategie. Selbst demokratische Präsidenten hatten ihre Schwierigkeiten mit internationalen Institutionen. Mit der Blockadepolitik gegen die WTO-Richter hat eigentlich Barack Obama angefangen. Das hat Trump übernommen, und Joe Biden hat es nicht korrigiert. Es ist nicht alles nur ein Trump-Effekt, es ist schon auch ein USA-Effekt.
US-Präsident Donald Trump redet vor der UN-Vollversammlung: Trump macht wie kein amerikanischer Präsident zuvor Front gegen internationale Organisationen. Wie wirkt es sich aus, dass eine Weltmacht wie die USA ein ums andere multilaterale Abkommen aufkündigt und internationale Institutionen verlässt?
Und aktuell?
In Trumps zweiter Amtsperiode hat das eine neue Qualität. Es ist ein flächendeckendes Phänomen, das mittlerweile 50 oder 60 Organisationen betrifft. Bei vorangegangenen Rückzügen der USA konnte häufig die EU das Auffangbecken spielen. Klima ist ein Beispiel, wo es der EU nach dem Rückzug unter Trump 1.0 gelungen ist, das Abkommen von Paris am Leben zu erhalten. In anderen Bereichen wie der WHO springt mittlerweile China ein und setzt dabei natürlich andere Akzente.
Steckt hinter dieser neuen Dynamik ein größerer Plan?
Die USA ziehen sich vor allem aus internationalen Institutionen zurück, die sie nicht kontrollieren können. Deswegen die WTO-Blockade, da haben die USA relativ wenig Einfluss darauf, welche Urteile die Richter des Appellate Body sprechen. Beim Sicherheitsrat der UN dagegen ist es anders. Da haben die USA Veto-Recht, der Rat kann nichts beschließen, was den USA nicht passt. Deswegen müssen sie sich da nicht abwenden. Die Generalversammlung und damit die UNO insgesamt wiederum ist in Ungnade gefallen, weil die USA in den Mehrheitsabstimmungen viele missliebige Resolutionen nicht verhindern können.
Bernhard Zangl
Stehen wir also am Ende eines Machtzyklus der USA? „Ja“, sagt Bernhard Zangl. „Die Dominanz der USA schwindet und sie trägt mit ihrer aktuellen Politik dazu bei, dass sich ihr Machtverlust gegenüber China beschleunigt.“
© Stephan Höck / LMUDabei hat ja alles ganz anders angefangen. Vielleicht können Sie uns mit zurücknehmen in die Zeit nach 1945, in der die internationale Ordnung entstand.
Nach dem Zweiten Weltkrieg war die Situation anders. Die USA wollten damals eine internationale Ordnung schaffen, zusammen mit den anderen Siegermächten. Es sollte vor allem eine effektive Friedensordnung sein. So entstanden die Vereinten Nationen, doch anders als bei ihrem Vorläufer, dem Völkerbund, war diesmal ein klares Verbot der Gewaltanwendung und auch der Gewaltandrohung zwischen Staaten festgeschrieben. Dass es auch eingehalten wird, darüber sollte der Sicherheitsrat wachen. Zudem sollten die UNO und ihre Sonderorganisationen auch ökonomische und soziale Belange mit in den Blick nehmen.
Was verschaffte der UNO Legitimität und Macht?
Das Ordnungsbildungsprogramm vor allem der USA nach dem Zweiten Weltkrieg war wirklich revolutionär und neu. Mit der UNO war es kein imperiales Programm mehr, in dem ein Hegemon wie Großbritannien Territorien weitgehend ohne deren Mitsprache kontrollierte. Die USA vertraten offen ein Dekolonialisierungsprogramm und sagten, wir binden alle Staaten der Welt ein. Alle haben das institutionelle Privileg, mitreden zu dürfen. Im Gegenzug verlangen wir, dass sie die Organisation unterstützen. Und dieser Tausch – Anerkennung, Einbindung, Privilegien gegen Unterstützung der Organisation – hat funktioniert und der UNO eine große Legitimität verliehen.
Dass die Ordnung so erfolgreich war, war für die USA aber bald auch ein Problem: Für die anderen Staaten wurde es wichtiger, immer besser eingebunden zu sein. Das wiederum sorgte dafür, dass die USA mitunter die Kontrolle über diese Organisationen verloren – und damit über die Zeit auch das Interesse. Dieses Kooptations-Dilemma erklärt, warum sich die USA heute gegen die von ihnen selbst gegründeten Institutionen wendet.
Bernhard Zangl
Aber zunächst hat sich ein Netzwerk von liberalen internationalen Institutionen etabliert?
Das zeigt die Erfolgsgeschichte vielleicht am besten: Die Anzahl internationaler Institutionen, also von Verträgen und Organisationen, ist seit 1945 stark gestiegen, ebenso deren Autorität. Sie regelten nicht nur den Verkehr zwischen den Staaten, etwa mit dem Gewaltverbot oder den Zollvorschriften, sondern auch Fragen, mit denen sie tief in die inneren Belange von Staaten eingreifen – etwa bei den viel zitierten Chlorhühnchen oder beim Hormonfleisch.
Bis in die späten 1990er-Jahre nahm die Zahl der Institutionen deutlich zu, dann stagnierte sie. Doch seit den frühen 2000er-Jahren sinken Zahl und Einfluss Stattdessen gibt es immer öfter kleinere, bilaterale Deals – zum Beispiel im Handelsbereich zwischen der EU und Kanada oder der EU und Indien.
Und in vielen Bereichen entstehen seit Längerem auch gar keine völkerrechtlich verbindlichen Verträge oder Organisationen mehr. Es gibt informelle Abmachungen, oder Institutionen wie die G7 oder die G20. Man trifft sich, bespricht irgendwas, es gibt ein Abschlusskommuniqué. Das hat nicht nur Nachteile. Bis große multilaterale Abkommen, die völkerrechtlich verbindlich werden, fertig verhandelt und ratifiziert sind, dauert es oft zehn bis fünfzehn Jahre. In informellen Institutionen geht das viel flotter, was etwa beim Klimaschutz auch wichtig ist.
US-Marinesoldaten gehen am 10. April 2003 am umgestürzten Denkmal von Saddam Hussein auf dem Al-Fardous-Platz in Bagdad vorbei.
© picture-alliance / dpa | Patrick_BazWas konnte die UNO zur globalen Sicherheit beitragen?
Da war die internationale Ordnung nach 1945 zunächst mal gar nicht sonderlich erfolgreich. Der Kalte Krieg wurde nicht verhindert, die UNO oder zumindest ihr Sicherheitsrat war blockiert. Erst nach 1990, nach dem Kalten Krieg wurde eine Zusammenarbeit der Großmächte durch die Charta möglich, wenn es zu Konflikten und Krisen kommt. So beim Ersten Irakkrieg, da beschließt der Sicherheitsrat, dass der Angriff auf Kuwait tatsächlich eine Friedensbedrohung darstellt, und autorisiert die USA und die mit Kuwait verbündeten Staaten zur Gewaltanwendung gegen Saddam Hussein. In der Folge hat der Rat die USA und andere zumeist westliche Staaten bemächtigt, in zahlreiche innerstaatliche Konflikte – etwa in Somalia – einzugreifen.
Aber es kam wieder eine Zäsur?
Ja, seit 2000 etwa blockiert Russland solche Aktivitäten wieder zunehmend, und auch China hält das für eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten. Und so ist der Sicherheitsrat wieder lahmgelegt. Der Westen, vor allen Dingen die USA, intervenierte trotzdem – im Kosovo-Konflikt etwa und im Zweiten Irakkrieg. Das nutzten nun auch andere als Rechtfertigung dafür, das Gewaltverbot zu brechen – Russland, als Putins Truppen die Ukraine überfielen.
Aber haben die USA nicht schon früher oft internationale Regeln gebrochen?
Ja das stimmt, aber sie bemühten sich zumeist, eine völkerrechtliche Rechtfertigung ihres Verhaltens zu liefern. Der Kosovokrieg und auch der zweite Irakkrieg sind da typisch. Doch just mit solchen Rechtfertigungen hält sich die Trump-Administration heute nicht mehr auf. Dies ist deshalb so problematisch, weil Regeln im internationalen System nur etwas bewirken, wenn alle daran glauben. Dieser Glaube wird aber zerstört, wenn der Regelbruch gar nicht mehr gerechtfertigt werden muss und also zur Normalität wird.
Verschwendet die Großmacht USA zu viel Energie in Konflikten wie dem mit dem Iran? Auf diesem Bild, das die Agentur Reuters am 24. April 2026 erhalten hat, ist das Schiff „Epaminondas“ während seiner Beschlagnahmung durch das Korps der Islamischen Revolutionsgarden (IRGC) in der Straße von Hormus im Iran zu sehen.
© picture alliance / via REUTERS | Meysam MirzadehStehen wir also am Ende eines Machtzyklus?
Ja, die Dominanz der USA schwindet und sie trägt mit ihrer aktuellen Politik dazu bei, dass sich ihr Machtverlust gegenüber China beschleunigt. Denn sie brechen derzeit Konflikte mit ihren Verbündeten nicht nur in Europa vom Zaun. Damit verspielen sie den großen Vorteil, den sie gerade in der Konkurrenz zu China immer hatten: ein weit verzweigtes globales Netz an zuverlässigen Verbündeten.
China verhält sich auf internationaler Ebene zumindest in den Organisationen noch zurückhaltend. Es hat aber im Hintergrund schon versucht, den USA in den Institutionen Paroli zu bieten. Könnte das womöglich dazu führen, dass China die USA als Hegemon ablöst?
Aus meiner Sicht ist das nicht unmöglich, aber um eine hegemoniale Rolle übernehmen zu können, braucht ein Land bestimmte Ressourcen, über die die USA verfügen. Man muss militärisch und ökonomisch stark sein. Militärisch ist China zwar den USA noch klar unterlegen, aber das kann sich schnell ändern. Ökonomisch ist es schon relativ nah dran. Von daher: Die Hard-Power hat China inzwischen, um so eine Rolle zu übernehmen.
© Stephan Höck / LMU
Aber?
Ich habe Zweifel, dass China auch die Soft-Power, die notwendige Attraktivität hat. Die USA hatten ein attraktives gesellschaftliches Modell, demokratisch, frei. Die Musik, die Filme, das hatte Anziehungskraft auf den Rest der Welt. Auch die Menschenrechte, dieser ganze Diskurs. Der zog. Und das hat China nicht. Aber um eine hegemoniale Position auf Dauer stellen zu können, muss ein Land eben auch die Soft-Power haben.
Es könnte ja auch passieren, dass es im Kampf der Reiche und Weltanschauungen eine Patt-Situation gibt. Niemand setzt sich an die Spitze. Wird es dann eine Aufteilung der Welt in Machtsphären geben, wie manche Beobachter sagen?
Das kann gut sein. Dann ginge es ein bisschen zurück in den Kalten Krieg mit nicht nur zwei, sondern wahrscheinlich dann drei oder vier, vielleicht sogar fünf Einflusssphären, die jeweils von einer Führungsmacht geordnet werden. Die große Frage ist dann natürlich, wie die Ordnung zwischen diesen Blöcken aussieht. Haben wir da überhaupt eine? Ist die regelbasiert oder ist es ein reines Machtspiel? Wenn man ganz bescheiden ist, muss man sagen: Wir müssen so viel wie möglich von der alten Weltordnung retten, damit diese die Auseinandersetzungen zwischen diesen Blöcken noch einigermaßen in geordneten Bahnen halten kann.
Bernhard Zangl ist Inhaber des Lehrstuhls für Global Governance und Public Policy am GSI der LMU.
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